农民合作社与精准扶贫协同发展机制构建——理论逻辑与实践路径

赵晓峰邢成举

西北农林科技大学人文社会发展学院西北农林科技大学农村社会研究中心

摘要：农民合作社的制度安排具有益贫性的显著特征,这使其能够成为精准扶贫与精准脱贫的理想载体。农民合作社产权制度和治理结构不合理的根本原因在于普通农户无股权,使合作社与普通农户之间难以建立起紧密的利益联结机制。整合国家财政扶贫资源与合作社进行对接,再吸纳贫困农户的自有资源,一方面有助于依托合作社推动建立产业扶贫、资产收益扶贫、合作金融扶贫与农业科技扶贫相结合的精准扶贫体制机制,另一方面也有利于提高贫困农户在合作社中的股权份额,改善合作社的产权构成,使贫困农户能够更好地参与合作组织并逐步提升合作自治能力,推动合作社进一步完善治理结构,走上转型升级与可持续发展的道路。

一、问题的提出

改革开放以来,中国政府开展的大规模扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就,使7 亿多农村贫困人口摆脱贫困,并积累了丰富的扶贫经验。但是,到目前为止,中国仍有7 千多万农村贫困人口,其以“插花型”状态分布在广大的农村地区,这部分群体的脱贫致富任务依然艰巨。2013 年11 月,习近平总书记在湘西考察时提出“扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标。”由此,中国政府开始大力推行精准扶贫工作。“十三五”规划指出,到2020 年,中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,这就为新时期的农村扶贫工作提出了明确要求。如何通过精准扶贫、精准脱贫体制机制的创新,构建农村贫困人口脱贫、致富的长效机制,打赢脱贫攻坚战,保障贫困人口共享经济发展成果的基本权利,已经成为党和政府高度重视的经济和社会问题。

农民合作社是弱势群体联合成立的互助性经济组织,制度安排天然地具有益贫性的组织特征,是市场经济条件下农村贫困人口脱贫的理想载体( 吴彬等,2009) ,也被视为反贫困最有效率的经济组织( 吴定玉,2000) 。到2015 年10 月底,全国农民合作社数量达到147. 9 万家。贫困地区的农民合作社虽然能够促进农户的收入增长,但社员收入增长呈现出显著的差异性,人均资产高的社员收入增加显著,而难以保证贫困农户的利益( 胡联,2014) 。农民合作社在发展中背离益贫性的组织宗旨,既不利于构建符合现行法律和国际合作社联盟规定之合作原则的产权制度和治理结构,更使合作社的发展饱受批评和质疑,严重影响了中国农民合作社的社会声誉。因此,如何创新合作社发展机制、切实保障弱势农户的合作权益,充分发挥100多万合作社的组织优势,使合作社真正成为精准扶贫和农村反贫困的组织载体,是现阶段中国农民合作社转型升级和可持续发展亟待解决的重大现实问题。

我们研究发现精准扶贫和农民合作社发展具有目标的一致性,同时,农民合作社的扶贫功能也正在被政府所发掘。比如贵州省提出要在“十三五”期间建设1000 个综合性合作社,带动发展1 万个农民合作社,帮助40 ~ 50 万贫困人口脱贫致富( 王一凡等,2016) 。为此,构建农民合作社发展与精准扶贫协同创新的体制机制,一方面需发挥合作社在精准扶贫中的积极作用,使贫困人口能够依托合作社真正、永久脱贫,另一方面使合作社借助精准扶贫国家战略的实施,进一步拓展发展空间,推动合作组织规范化发展,构成本文的核心议题。

二、合作社与精准扶贫协同发展机制构建的理论逻辑

本文认为农民合作社发展与精准扶贫之间具有理论的内在自洽性,适合构建协同创新的体制机制,这可以从二者当前所面临的实践困境着手分析:

早在《合作社法》出台之前,学界已经关注到农民合作经济组织的异化问题( 应瑞瑶,2002) 。《合作社法》实施之后,农民合作社制度表达与制度实践相背离的现象不仅没能得到根本缓解,而且还在持续加剧,以至出现了从“合作制”向“会员制”蜕变的趋势( 赵晓峰,2015) 。由此可以看出,农民合作社规范化发展面临的挑战长期存在,有着深厚的经济社会基础。作为建立在“人的联合”基础之上的互助性经济组织,制度不规范自然离不开人的因素,而社员异质性就成为学界和政策研究部门关注的焦点问题。合作社社员资源禀赋的明显差异,容易形成异质性的社员结构,从而对合作社的产权制度造成直接影响。大股东掌握着合作社的财产所有权,成为合作社的核心社员,进而会在合作制度的演变中构建起对己有利的治理结构,掌握合作社主要剩余的控制权和索取权,以致合作社的盈余分配必然以按股分配为主、按交易额分配为辅( 林坚等,2007) 。不仅如此,少数核心社员和多数普通社员的初始分层现象,还会在合作社的后续发展中进一步泛化和固化。社员分层会形成不对等的权力格局,使资源要素自下层社员向上层社员集聚,但资源要素收益却伴随着各层社员逐层剥离而自上而下流动。在缺乏外界刺激时,合作利益自上而下的剥离分配会造成各层社员新一轮的资源禀赋差异,逐渐使下层社员依靠固有要素参与合作,而上层社员走向多要素合作( 何安华等,2012) 。合作社的这种发展趋势,会对合作制度的创新和变迁产生持续影响,使合作组织的主要权力进一步向核心社员集中,从而使普通社员在组织中的收益获取能力不升反降。

由此可见,普通社员没有入股或股份占比太低是造成合作社产权制度不合理的主要原因,也是造成合作社治理结构异化的根本原因。此外,普通社员放弃参股,还会降低合作社的资本和资源聚集能力,使合作社面临较强的融资困境,影响合作组织规模经济效益的发挥,不利于合作社延长合作产业链条与挖掘合作业务空间。普通社员的选择,一方面源自他们缺乏入股的意愿,另一方面源自他们在分化的农村社会阶层结构中所处的不利位置。如果说社员之间资源禀赋的异质性是合作社制度异化的关键变量,那么改革开放后日益分化的农村社会阶层结构则是造成社员禀赋差异的内在原因。不同身份的社员在村落社会里处于不同的社会阶层,合作的需求、意愿和行动能力差异巨大,自然对待合作社的态度也会不同。对于贫困农户来讲,他们的家庭经济收入剔除低保等政府政策保障性收入外,主要依靠的是农业经营收入。因此,他们原则上具有较强的合作意愿。但是,他们却缺乏入股所需的必要资金,或是被排斥在合作社的门槛之外,或是入社不参股。因为没有参股,他们就不能真正成为合作社的社员,更不会在合作社中拥有主人翁意识。这构成合作社背离制度益贫性的内在原因,也是合作社规范化发展所面临的最大挑战。

与此同时,学界的研究发现,作为未来中国农村扶贫的主要方式,精准扶贫是为了抵消经济减贫效应的下降而采取的针对性措施( 汪三贵等,2015) 。精准扶贫伴随着巨额国家财政资源的拨付,本质上是政府发挥资源调节作用的利益再分配,是改善民生、实现共同富裕的社会主义的本质要求。但是,长期以来扶贫资源的利用效率并不高,精准扶贫在实践中也面临多重困境。一方面,贫困村和贫困农户的识别越来越困难。汪三贵等( 2011) 的研究发现,应该被划定为贫困村的村中有48% 的村没有被瞄准。同时,在2001 年,有59% 的贫困人口生活在贫困村中,到2004 年这一比例下降到51% ; 在扶贫瞄准方面,精准扶贫受制度和政策的双重挑战( 唐丽霞等,2015) 。另一方面,在财政扶贫资源下乡的过程中存在着精英俘获现象,国家的扶贫资源相当大比例被富裕农户所享有,而真正贫困的农户被剥夺了资源分享的资格( 邢成举等,2013) 。此外,精准扶贫还面临贫困规模控制下的规模排斥和市场化背景下扶贫开发手段不足的问题( 左停等,2015) ,精准扶贫无法形成贫困户的有效参与,更无法克服扶贫资源有限的问题( 葛志军等,2015) ,精准扶贫中还存在显著的对贫困户的排斥( 邓维杰,2014) ,贫困地区社会组织发展迟缓,社会扶贫效益有限( 黄承伟等,2015) ,精准扶贫机制下仍无法系统关照贫困户的可持续生计,无法解决留守人口的问题( 王晓毅,2015) ,也难以解决现存扶贫工作中存在的扶贫主体和客体信息不对称的问题。因此,精准扶贫就是要提高财政扶贫资源的使用效率,将有限的扶贫资金用到刀刃上,要充分发挥市场机制在扶贫工作中的作用,更要加强对贫困户权利的保护,当前中国扶贫的治理模式是基于市场的发展型治理和基于权利的保护型治理的结合( 李小云,2013) 。所以,精准扶贫必须要解决“扶持谁”、“谁来扶”和“怎么扶”的难题。

按照传统的扶贫模式,扶贫资源以项目制的形式向下传递,即便能够避免层层损耗,也会在县乡村层面遭遇瞄准偏离带来的效率低下难题。在当前的中国县域社会,地方政府、企业、农村能人以及混混等农村边缘势力已经成为横架在国家与农民之间的多元利益主体,他们在长期的互动与博弈中逐渐聚合并形成一种渐趋稳定的关系网络,并衍生出了一个能够扭曲农村政策并阻碍国家与农民关系调整的结构性力量( 赵晓峰等,2015) 。不仅是项目制资源,即便是直接对接贫困农户的低保政策都难以得到根本执行,“关系保”和“维稳保”等现象大量发生( 魏程琳,2013) 。因此,要提高扶贫资源的利用效率,必须创新体制机制。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出,精准扶贫要强化政府责任,引领市场和社会协同发力,构建专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫互为补充的大扶贫格局。农民合作社参与精准扶贫,是社会扶贫的重要组成部分,也是构建社会大扶贫战略的内在要求( 国务院扶贫办,2012) 。作为一种经济现象和组织行为,农民合作社通过嵌入到村落社会而拓展发展的自主空间,一方面,它与农民有着密切的联系,原本就是弱势农户联合成立的自主自治组织; 另一方面,它又构成政府与贫困农户之外的第三方,能够成为政府与农民之间的中介组织。如果由政府领导下的村委会来承担识别贫困户的任务、解决“扶持谁”的问题,由农民合作社来承担扶持主体的角色、化解“谁来扶”的难题,通过合作社的产业项目、技术培训、金融合作等解决“怎么扶”的问题,就能构建起分工明确、责任到位的扶贫新格局。

因此,如果能够将国家财政扶贫资源直接对接合作社,并将精准对接农户的扶贫资金和资源量化为贫困农户在合作社中的股权,同时充分保障贫困农户在合作社中的正当合法权益,则会为双方带来协同发展、合作共赢的实践效果。这构成农民合作社与精准扶贫协同发展机制创新的理论逻辑。当然,需要注意的是,这里提出的国家财政扶贫资源是广义上的,并非狭义上的财政专项扶贫资源,而是包括诸如农业产业化项目、新型农业经营主体培育项目、农业科技创新项目等资源。推动农村发展和农民增收的项目要向积极承担社会扶贫责任的农民合作社倾斜。

三、合作社在精准扶贫中的角色定位及其作用机制

截止2015 年10 月底,农民合作社已经吸纳9997 万户农民加入,覆盖了全国41. 7% 的农户,成为分散农户联合起来迎接市场挑战的重要组织载体。从理论上讲,首先,农民合作社基于熟人社会的组织逻辑和运行逻辑,可以解决“扶持谁”的问题,从而提升贫困人口识别和瞄准工作的效率; 其次,农民合作社通过承接国家扶贫资源,吸纳贫困农户自有资源和资本,开展社会扶贫,通过解决“谁来扶”的难题,在帮助政府实现精准扶贫目标的同时,既可以促进合作组织的可持续发展,又能够在一定程度上克服财政扶贫资源有限的困境。因此,合作社在精准扶贫中的角色应该定位为中介组织,在国家与农民之间发挥中间载体的有机衔接作用。

接下来,本文将着力分析合作社在精准扶贫中的作用机制,探讨“怎么扶”的实践机制,以推动合作社的关键角色功能的发挥。

( 一) 通过发展特色产业帮助贫困农户脱贫

在贫困地区发展特色产业是帮助贫困农户脱贫致富的主要抓手。作为同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织,农民合作社是贫困地区政府发展特色产业可以凭借的重要组织平台。但是,现阶段农民合作社与贫困农户之间的关系过于松散,很多合作社在成立之初就设置一定交易额或股金额为农户入社的门槛,从而将相当数量的普通农户排斥在合作组织之外。在发展的过程中,这些合作社不仅不会降低门槛,而且还会通过提高门槛或关闭入社通道将更多有合作意愿的农户排斥在外。这些农户不得不与合作社发生交易行为,却不能享有按交易额返还的合作权利,变相地受到了合作社的利润挤压( 赵晓峰,2015) 。因此,政府应鼓励农民合作社积极吸纳贫困农户入社,加强合作社与贫困农户之间的利益联结机制,更加注重发挥农民合作社对农村贫困人口的组织和带动作用。为此,中央和地方政府应统筹使用国家财政资源,一方面,将产业扶贫专项资金和精准扶贫项目对接农民合作社,遴选吸纳贫困农户数量较大、帮助贫困农户持久脱贫效果显著的合作社作为重点扶持对象; 另一方面,将扶持合作社发展的专项资金也与精准扶贫的治理目标相结合,鼓励合作社降低门槛,承担起帮扶贫困农户的社会责任,吸纳贫困农户加入合作社,以组织化载体实现贫困的市场化机制治理。同时,政府还可以为申请项目的合作社设立标准,督促合作社建立健全内部治理结构和管理机制,充分保障入社贫困农户的合作权益。

( 二) 依托合作社探索资产收益扶贫新路径

随着越来越多的贫困农户脱贫,依然贫困的农户想要脱贫的难度会越来越大。因此,在国家大力实施扶贫攻坚战略的背景下,探索资产收益扶贫新路径成为构建精准扶贫、精准脱贫长久机制的重要举措。从现实的情况来看,探索资产收益扶贫主要有三种办法: 一是将投入合作社的国家财政专项资金和其他涉农资金,全部或部分量化给被识别的贫困农户,写入社员账户充当贫困农户的入社股金,同时规定相关资产委托给合作社统一经营,由合作社承担相关资产的保值增值责任,贫困农户只能享有资产产生的收益而不能撤股撤资; 二是鼓励合作社积极承担起社会扶贫的责任,将以往财政资金产生的收益或自有资金拿出来,以配股、捐股等形式为入社的贫困农户建档立卡、设立资产账户,保证其享有获得相应资产收益的权利; 三是鼓励丧失劳动能力和自身耕作效率低的贫困农户将土地托管、流转或是以入股的形式交由合作社统一经营,探索贫困村集体经营性建设用地入市机制,由合作社负责给农户按年或按月发放相应的资产收益,带动贫困农户增收。总体来看,就是要通过合作社整合国家扶贫资源和贫困农户现有资产,为实施资产收益扶贫战略服务,在保证贫困农户基本脱贫的基础上,逐渐建立资产收益扶贫与帮扶贫困农户更好地改善生计的长效机制。

( 三) 发展信用合作,实施金融扶贫

农民合作社开展的内部信用合作已经成为当前中国农村新型合作金融发展的主要形态( 王曙光,2014) 。因此,合作社信用合作应成为“十三五”期间政府加大金融扶贫力度的关键举措。政府支持合作社开展信用合作,可以借鉴扶贫互助社的创新经验,为贫困农户增股。2005 年,国务院扶贫办在四川省仪陇县开始探索发展资金互助社、推进扶贫开发构建社会主义和谐社会的试点。在试点中,贫困户的确定由群众评议,政府按照“给贫困户赠股、为一般户配股、由富裕户购股”、每股1000 元的方式建立扶贫互助资金( 林万龙等,2008) 。在发展合作社信用合作中,政府也可以通过为贫困农户赠股的方式帮助他们在合作社中建立一定额度的股权,使他们既能够获取从合作社贷款的基本权利,也能够获得相应股权的红利收入。同时,合作社在为贫困户发放贷款时,也应该给予一定的帮扶,为他们减免利息。山西省永济市蒲韩农民种植专业合作联社在发展信用合作时,就确立了优先照顾贫困社员的帮扶制度,在组织内部实行阶梯式差别利率: 贷款额2 ~ 3 万元的收取月息1分5 厘,1 ~ 2 万元的收取月息1 分3 厘,5000 ~10000 元的收取月息8 厘,2000 ~ 5000 元的收取月息5 厘,2000 元以下且使用期限不超过3 个月的免月息( 王小鲁等,2015) 。

( 四) 推广农业技术,实现科技扶贫

农业技术对于分散的农户来讲是自外而内输入的一种信息,其在不同经济收入水平的农户之间的传播速度是不同的。传播学中的“知沟”假设理论认为,在大众传媒向社会传播的信息不断增多的情况下,处于不同经济社会地位的人获取新知识的速度是不同的,经济社会地位低的人往往比经济社会地位高的人获取这类信息的速度要慢很多( Tichenor等,1970) 。这种现象在农业技术进村入户的过程中也同样存在。由于经济社会地位高的人基本上都是乡村社会的精英,他们获取信息的渠道要比贫困农户更多。乡村精英获取农业技术信息,主要依赖的是专家、经销商、电视、报纸、网络等外来渠道,而贫困农户获取信息基本上依赖村落内部熟人之间的关系传播,属于村落社会里的次级传播( 张红,2013) 。因此,农业技术的自然传播更有利于乡村精英,容易加剧农户的分化局势。但是,农民合作社却可以通过统一提供种子、化肥农药、技术指导等一体化的农田耕作标准,改变社员异质化的农业技术使用状况,提高贫困农户利用农业技术的效率,提升家庭经济收入水平,改善他们的生活福利和生产技能。此外,传统的依托政府体系的农技推广无法承担与分散小农科技需要对接的交易成本,但是农民合作社却是对接和传播农业科技的重要载体和低成本平台。所以,依托农民合作社,政府就可以更好地实施科技扶贫工程,提高科技对贫困农户脱贫致富的贡献度。

四、精准扶贫为农民合作社规范化发展提供的新机遇

农民合作社能够促进精准扶贫目标的实现,同时,精准扶贫也为农民合作社的规范化发展提供了新机遇。

( 一) 有利于充实合作社资本,促进合作组织扩大合作规模,延长产业链条

在家庭承包责任制的基础上,大力发展农民合作社,为的是能够更好地发挥合作社规模经济和资源聚集效应的综合优势,获取分散农户所没有的合作收益,为参与合作的农户争取更多的经济收益。在农产品的产业链条中,生产环节的利润往往难以得到根本保障。1999 年,作为生产者的农民获得的利润占农产品各环节所获总利润的比例为56% ,到2010 年下降为43% 。如果将农民“自我雇佣”的成本扣除,从纯利润的视角来看,从1999年到2010 年,农民的实际利润占比已经从29% 下降到20% ( 武广汉,2012) 。因此,通过构建精准扶贫与合作社发展协同创新的体制机制,贫困农户得以加入合作社并在合作社拥有股权,而合作社的资本实力以及其可以调动的土地、劳动力等资源也得到一定幅度的提升,一方面,可以集合更多农户的分散力量,在生产环节扩增规模合力,进一步凸显规模经济的优势,另一方面,可以将合作领域向流通环节延伸,甚至直接通过与超市对接,直面消费者,从而将流通环节的利润留在合作组织中。同时,合作社还可以凭借更为充实的资本实力,为农户提供生产资料和生活资料的统购分销服务,帮助入社农户减轻生产生活成本。

( 二) 有利于保障贫困农户的合作权利,提升他们的合作自治能力,推动合作社构建科学合理的产权制度和治理结构

扶贫,不仅是经济兜底扶贫,而且也是基本权利救济。国家财政专项资金注入合作社,量化为入社贫困农户的股金,转换成他们持有的股权,有利于推动合作社改善资本结构,建立更为合理的产权制度,密切合作社与贫困农户的利益联结关系。同时,这部分股金虽为贫困农户所持有,但却不能自由退出,只能享有受保障的保值增值权利。由此,贫困农户的利益就跟合作社的长远发展捆绑在一起,就能够调动他们参与合作的积极性,并在参与合作的过程中不断提升自身的合作自治能力,从而实现权利救济和权利扶贫的目标。贫困农户在合作社中权利的不断增长,有助于提升他们与合作社管理层的协商谈判能力、提高他们的话语权,进而有助于推动合作社构建科学合理、符合现行法律规定的治理结构,以改变他们在合作社中的弱势地位,保证他们对合作社盈余拥有基本的索取权和分配权。因此,精准扶贫战略的实施,不仅有助于增加贫困农户在合作社中的股金份额、改善合作社的股权结构,而且有助于提升贫困农户的合作自治能力,改善合作组织的人力资本,促进合作社建立更为合理有效的治理结构。

( 三) 有利于增进贫困农户对合作社的信任,使合作组织在乡村社区赢得声誉,促进合作社转型升级

信任是合作的基础。社会信任的程度越高,村民之间合作的交易成本越低,合作效率也越高,越有利于农民合作社的生存和发展( 徐志刚等,2011) 。但是,赵泉民等( 2007 ) 的研究指出,中国农民的信任是以亲缘和拟亲缘关系为基础的带有“圈子主义精神”的“熟人信任”,这构成他们走向合作的基本行动逻辑并对乡村合作经济组织的发展产生重要影响: 一方面,他们可以促使个体农民在迎接市场挑战时走向合作,促进合作经济组织的建立和发展,另一方面,也会限制合作对象增加和合作规模的扩大,从而对合作经济组织向更大规模、更大地域空间拓展产生制约效应。然而,如果合作社能够履行精准扶贫的社会责任,合作社的领办者就能逐渐摆脱亲缘与拟亲缘关系的影响,赢得圈子之外的更多农民的信任,就能不断地将非圈子的农民吸引进合作社,扩大合作社的社员规模。而在这个过程中,嵌入到村落社会之中的合作社还能赢得社会声誉,改变人们对合作社的片面认识,增进知名度,使合作社能够不断累积社会资本存量,奠定转型升级持续发展的社会基础。

五、结论与讨论

综上所述,制度益贫性的组织特征使农民合作社与精准扶贫具有内在的理论自洽性,为双方协同机制的构建提供了基础条件,使合作社能够在国家与贫困农户之间扮演起中介组织的角色,一方面成为政府进行精准扶贫的组织载体,解决“谁来扶”和“怎么扶”的难题,提高国家财政扶贫资源的使用效率,改善贫困农户的家庭生计; 另一方面也使自身得以充实资本实力、改善产权结构,与贫困农户建立更为密切的利益联结机制,提升他们的合作自治能力,并进一步完善合作社的治理结构和管理机制,为合作社的转型升级与可持续发展创造机会。通过双方协同机制的构建,合作社将承担起精准扶贫的社会责任并更好地发挥益贫性的组织功能,这有利于增进社员对合作社的信任,帮助合作社在乡村社区赢得社会声誉,且为合作社发展营造良好的政治社会环境。

但是,在推动合作社发展与精准扶贫协同机制构建的同时,政府还需要发挥应有的引导、管理和监督责任: 一是将贫困农户的识别难题交给村委会或其它社会组织来完成,将“扶持谁”与“怎么扶”的责任分离,明确权责; 二是完善扶贫资源划拨到合作社后的管理制度,建立财政资源量化为贫困农户股权的管理办法,保证贫困农户能够按年度享有相应的合作收益,并在合作社面临破产等危机时优先保证贫困农户的财产权不受损失; 三是探索引入第三方的农民合作社扶贫资源使用的监督和审计主体,对合作社的扶贫资源使用、管理和收益情况进行监督,以避免合作社扶贫资源的滥用和损失,确保入社贫困户的股权收益; 四是探索建立贫困农户的退出机制,将通过合作社真正实现脱贫致富的农户由第三方予以评审和加以识别,并对扶贫效果显著的合作社给予奖励与表彰,提升其社会声誉。